MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA. Di Valentino Prezzemolo
Il presente documento risulta essere sostanzialmente diviso in due parti, la prima sintetizza quella che è la struttura della manovra di finanza pubblica e le innovazioni introdotte dalla normativa vigente, al fine di rendere più comprensibile la lettura della manovra stessa, la seconda parte tratta invece più nello specifico quanto disposto riguardo i Programmi e le Missioni del Ministero dell’Interno, in particolare quelle che rivestono maggiore interesse per il Corpo Nazionale Vigili del Fuoco (ad esempio le assunzioni per il 2011 e le decurtazioni negli stanziamenti che dovrebbero essere compensate grazie alle rimodulazioni delle autorizzazioni di spesa). Quanto di seguito riportato rappresenta una sintesi ed una semplificazione di vari documenti ufficiali sulla materia. Buona lettura
La Legge 196 del 31 dicembre 2009 ha modificato le regole di gestione del bilancio e della finanza pubblica, adeguandole all’ordinamento comunitario, oltre che al processo di attuazione del federalismo fiscale che ha definito tutta una serie di nuovi rapporti economico-finanziari tra lo Stato e gli enti decentrati.
L’obbiettivo, oltre al coinvolgimento di tutti i livelli nella programmazione finanziaria, è quello di una maggiore trasparenza delle previsioni di entrata e di spesa, anche in relazione agli obblighi comunitari. Per il raggiungimento di dette finalità, il bilancio dello Stato viene classificato per missioni e programmi, affidati ad un unico centro di responsabilità, evitando pertanto ogni possibile sovrapposizione, così come verrà in seguito approfondito.
La programmazione finanziaria, ovvero la manovra di finanza pubblica, deve necessariamente articolarsi su un arco temporale triennale ed al fine del perseguimento delle finalità in oggetto, vengono adottati i seguenti strumenti di programmazione:
- Relazione sull’economia e la finanza pubblica, che il Governo è obbligato a presentare alle Camere entro il 15 aprile di ogni anno, che consiste nell’aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica sia per l’anno in corso che per il biennio successivo, anche alla luce degli effetti della manovra approvata nell’anno precedente;
- Decisione di finanza pubblica (DFP), che il Governo è obbligato a presentare alle Camere entro il 15 settembre di ogni anno, sostituisce in sintesi il DPEF ovvero il documento di programmazione economica e finanziaria; riporta gli obbiettivi della politica economica e le previsioni economiche di finanza pubblica su base triennale, con riferimento anche al quadro economico finanziario internazionale; contiene l’aggiornamento delle previsioni dell’anno in corso, nonché i flussi di entrata e di uscita, vengono inoltre valutati gli scostamenti rispetto agli obbiettivi macroeconomici fissati nei precedenti documenti programmatici; al suo interno possono essere indicati eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica;
- Disegno di legge di stabilità (che prende il posto della legge finanziaria) e disegno di legge di bilancio: che vanno presentati alle Camere entro il 15 ottobre di ogni anno; entrambi compongono la manovra triennale di finanza pubblica, che contiene ovviamente tutte le misure necessarie a realizzare gli obbiettivi programmatici indicati nel DFP; la legge di stabilità provvede alla regolazione annuale, al fine di ottenere gli adeguamenti necessari al raggiungimento degli obbiettivi prefissati, al contrario di quanto accadeva in passato, nella legge di stabilità non potranno essere contenute disposizioni che comportano aumenti di spesa o riduzioni di entrata finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia. Al suo interno possono essere operate azioni di fissazione dei saldi, variazione di aliquote fiscali o infine misure correttive di leggi di spesa che comportino aumenti di entrata o riduzioni di spesa; vengono escluse norme di delega e di quelle a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, nonché gli interventi di natura localistica o microsettoriale.
- Disegno di legge di assestamento: che va presentato alle Camere entro il mese di giugno di ogni anno;
- Disegni di legge collegati alla manovra finanziaria: ovvero tutti i disegni di legge collegati alla manovra finanziaria e che vanno presentati entro il mese di febbraio. Tali disegni di legge devono essere indicati dal Governo nella Decisione di Finanza pubblica.
- Relazione sull’economia e la finanza pubblica: viene presentata dal Governo alle Camere entro il 15 aprile di ogni anno, contiene l’analisi dell’andamento dell’economia, del conto economico e di cassa delle amministrazioni pubbliche dell’anno precedente, nonché l’aggiornamento delle previsioni macroeconomiche di finanza pubblica per il periodo di previsione della Decisione di finanza pubblica;
- Aggiornamento del Programma di stabilità: va presentato al Consiglio dell’UE ed alla commissione europea secondo apposito calendario approvato dalla stessa comunità europea e presentato alle Camere 15 giorni prima della scadenza concordata in sede europea.
Al fine di meglio comprendere la manovra di finanza pubblica nel suo complesso, occorre individuare le unità di voto parlamentare che hanno sostituito le unità previsionali di base. Le unità di voto parlamentare sono individuate:
- Per le entrate con riferimento alla tipologia, volendo semplificare ulteriormente, le l’unità di voto sono costituite, per le entrate tributarie dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad esempio, imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad esempio, proventi speciali, redditi da capitale, entrate derivanti da servizi resi dall'amministrazione statale, ecc.).
- per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni; volendo semplificare, come vedremo di seguito le Missioni rappresentano "le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica", ogni Missione si articola poi in più Programmi.
Come è ovvio che sia, il bilancio è composto da entrate e da spese, le entrate sono ripartite come di seguito riportato:
- titoli, a seconda della propria natura, tributaria o extratributaria (rispettivamente Titoli I e II), che provengano dall’alienazione e dall’ammortamento di beni patrimoniali o dalla riscossione di crediti (Titolo III), dall’accensione di prestiti (Titolo IV) quindi con il ricorso al mercato finanziario;
- ricorrenti e non ricorrenti , a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata ad uno o più esercizi;
- tipologie, ai fini dell'approvazione parlamentare e dell'accertamento dei cespiti;
- categorie, secondo la natura dei cespiti;
- capitoli, eventualmente suddivisi in articoli secondo il rispettivo oggetto, ai fini della rendicontazione, in parole povere una ripartizione dell’unità di voto.
Per quanto concerne invece le voci di spesa esse sono ripartite, come anticipato in precedenza, in:
- missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;
- programmi, ossia le unità di voto parlamentare, finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni. I programmi suddivisi in macroaggregati per tipologie di spesa (spese di funzionamento, interventi, trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente, investimenti e oneri comuni in conto capitale)
- capitoli, secondo l’oggetto della spesa. I capitoli rappresentano le unità di gestione e rendicontazione e sono classificati in base al loro contenuto economico e funzionale. I capitoli possono essere suddivisi in articoli.
Occorre altresì precisare che la dotazione finanziaria dei programmi di spesa è distinta in spese correnti e spese d’investimento, mentre risulta ripartita in spesa rimodulabile (autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo e quindi il limite massimo di spesa, o spese non predeterminate legislativamente ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni) e spesa non rimodulabile (ovvero quelle sulle quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, corrispondono alle spese definite come “oneri inderogabili”, quindi vincolate a meccanismi o parametri, determinati da leggi o da altri atti normativi che ne regolano autonomamente l’evoluzione. Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette spese obbligatorie, come pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, interessi passivi, obblighi comunitari ed internazionali, ammortamento di mutui).
Risulta estremamente importante sottolineare che Per quanto concerne la quantificazione delle risorse necessarie al raggiungimento degli obiettivi dei rispettivi dicasteri, la norma prevede inoltre che i Ministri competenti possono proporre la rimodulazione delle risorse tra programmi appartenenti alla stessa missione di spesa.
MINISTERO DELL’INTERNO E CORPO NAIZONALE VIGILI DEL FUOCO.
Fatta questa tanto ostica quanto necessaria premessa, passiamo al disegno di legge di bilancio per il 2011 che risulta suddiviso in 34 missioni e 173 programmi.
Per quanto riguarda il Ministero dell’Interno, risulta essere oggetto dei tagli delle dotazioni finanziarie di cui all’articolo 2 del Decreto Legge 78/2010 (Legge 122/2010), per cui le suddette riduzioni delle dotazioni finanziarie risultano essere pari a 118.7 milioni di euro per il 2011, 120.5 milioni di euro per il 2012 e 122.8 milioni di euro per il 2013, le riduzioni degli stanziamenti di spesa rimodulabili delle missioni di spesa del bilancio dello Stato, per quanto concerne il Ministero dell’Interno, risultano essere pari a 799 milioni di euro per il 2011 ( 413.7 milioni di euro nel 2009 e 46202 milioni di euro nel 2010).
Gli stanziamenti nel bilancio di previsione del Ministero dell’interno per il 2011, ammontano a 25.322,5 milioni di euro, di cui 24.151,6 milioni di euro per la parte corrente (per oltre un terzo riconducibili alle spese per il personale, pari a 8.797,4 milioni di euro), 1.055,6 milioni di euro in conto capitale e 115,3 milioni di euro di rimborso di passività finanziarie.
Per il 2012 e il 2013 sono previste spese per 22.835,7 milioni di euro per la parte corrente e 1.012,4 milioni di euro per la parte in conto capitale per il 2012 e 22.982,4 milioni di euro per la parte corrente e 970,359 milioni di euro per la parte capitale per il 2013.
Le spese complessive previste dal bilancio assestato per l’anno 2010 sono pari a 28.671,9 milioni di euro, di cui 26.757,1 milioni di euro di parte corrente e 1.914,8 milioni di euro in conto capitale. Lo stato di previsione del Ministero per il 2011 registra dunque, rispetto al bilancio assestato 2010, una riduzione delle spese pari a 3.349,4 milioni di euro (non si è però tenuto conto della voce del rimborso del debito pubblico).
Per quanto riguarda le altre Missioni facenti capo al Ministero, nell'ambito della missione relativa al Soccorso civile resta invariato, il Programma Organizzazione e gestione del sistema nazionale di difesa civile, mentre il Programma Prevenzione del rischio e soccorso pubblico registra un decremento di 80 milioni di euro, risultante in parte da un trasferimento di risorse correlato all’introduzione del “cedolino unico” ai sensi dell’articolo 2, comma 197, della legge 191/2009.
Per quanto riguarda invece il programma Organizzazione e gestione del sistema nazionale di difesa civile a seguito del taglio disposto dal D.L. 112/2008 e dal D.L. 78/2010, si è determinata una riduzione complessiva per il triennio 2011-2013 del 32% complessivo. A questo proposito viene segnalato che “l’entità di tali decurtazioni ha accentuato notevolmente il già evidente squilibrio tra i costi per l’espletamento dei servizi istituzionali che annualmente si rilevano e le risorse finanziarie disponibili. La presenza di un così evidente squilibrio, in sostanza, rende vano un efficace tentativo di rimodulazione delle dotazioni iniziali che, necessariamente, debbono subire delle sostanziali integrazioni per far fronte alle spese incomprimibili”.
Nell’ambito del programma Prevenzione del rischio e soccorso pubblico con riferimento alla categoria “reddito da lavoro dipendente”, si specifica che in applicazione del D.L. 78/2010, per il blocco degli effetti economici delle progressioni carriera non è stato considerato alcun tipo di passaggio a qualifiche superiori “che sarà disposto, anche con decorrenze retroattive, nell’anno 20011”. Inoltre si specifica che la vigente normativa “consente al Corpo Nazionale dei Vigili del fuoco di operare assunzioni da turn over sulla base del 100% delle cessazioni dell’anno precedente. Ciò consentirà nel 2011 di procedere a 1.000 nuove assunzioni – di cui 900 nella qualifica di Vigili del fuoco e 100 di quella di operatore.
Occorre tuttavia evidenziare come la possibilità di rimodulazione delle autorizzazioni di spesa, alcune autorizzazioni di spesa siano state appunto, rimodulate dal disegno di legge di bilancio, per cui nell’ambito della missione Soccorso civile, programma Prevenzione del rischio e soccorso pubblico, è previsto un aumento dell’11,1 per cento degli stanziamenti per il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, che passa da 2.115.041 a 2.350.045 per ciascuno degli anni 2011, 2012 e 2013.
