Specificità

RIFLESSIONI SUL CONCETTO DI SPECIFICITA’ SOTTO L’OTTICA DELLA RIFORMA DEL PUBBLICO IMPIEGO.

Valentino Prezzemolo

Le barriere ideologiche sindacali, spesso antagoniste e contrapposte, hanno generato un processo di smarrimento che non consente di cogliere fino in fondo la collocazione non solo ordinamentale, ma anche giuridica, del CNVVF, il tutto aggravato da una complessità della materia, che tuttavia non è del tutto inaccessibile ai non addetti ai lavori, infatti rivolgendo lo sguardo al suo carattere storico, si semplifica e si concentra al punto tale da coglierne la reale essenza.

Al fine di ottenere quella necessaria semplificazione, in precedenza evidenziata superando così il disorientamento collettivo riferito alla recente approvazione della specificità ed alla riforma del pubblico impiego, con il passaggio da un rapporto di impiego di natura pubblicistica ad uno di natura privatistica, dal quale si è inteso salvaguardare il CNVVF, occorre creare un fermo ancoraggio rappresentato dalla ricostruzione storica delle origini di detta riforma e delle reali motivazioni che ne furono alla base, anche alla luce dei radicali mutamenti introdotti da numerosi provvedimenti di legge che si sono susseguiti.

Il rapporto di lavoro di una persona alle dipendenze dello Stato o comunque di un altro ente pubblico, veniva denominato rapporto di pubblico impiego, ovvero una tipologia di impiego non riconducibile e nettamente differenziato, rispetto a quella di tipo privatistico. Nel corso degli anni si è avviato un processo di rivisitazione di tale concetto a livello giuridico, che ha comportato radicali e profonde trasformazioni del pubblico impiego, mutando la natura giuridica del rapporto, considerato non più di natura pubblicistica ma privata, si è assistiti così alla privatizzazione del diritto del lavoro pubblico, mediante la modifica delle fonti regolatrici del rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni; i rapporti di lavoro del pubblico impiego contrattualizzato venivano pertanto ricondotti al diritto privato. Percorso normativo che inizia con la legge delega conferita al Governo con la Legge 23 ottobre 1992 n. 421 a cui fa seguito il D.Lgs 3 febbraio 1993 n. 29, fino a giungere alla formulazione del D.Lgs 165/2001 con le successive modifiche apportate sia dalla Legge 145/2002 che dalla recente Legge 4 marzo 2009 n. 15.

Tale riforma può essere condensata fondamentalmente in tre punti:

· La P.A. perde il tradizionale ruolo autoritativo e la sua posizione di fatto viene ricondotta a quella dei datori di lavoro privati;

· Tutti gli atti di natura gestionale del lavoro sono equiparati a quelli attraverso i quali il privato organizza la propria attività produttiva;

· le fonti del rapporto di lavoro pubblico si inseriscono il codice civile ed i contratti collettivi, per quelle materie non riservate alla legge;

Ma entriamo più nello specifico, al fine di cogliere la vera essenza di tale riforma, che è anche alla base della crisi del sindacalismo all’interno del Corpo Nazionale, determinata dall’incapacità dei sindacati di cogliere la portata dei cambiamenti introdotti con tale riforma, adottando uno schema nell’azione di rappresentanza collaudato per i rapporti di lavoro di natura privatistica, ma assolutamente inadeguato a quelli di natura pubblicistica come nel caso dei Vigili del Fuoco, trovandosi essi stessi smarriti dinnanzi alla propria inefficienza, a differenza dei sindacati di polizia, che hanno saputo indirizzare la propria azione sindacale adeguandola ai nuovi schemi di tutela correlati con un sistema a carattere pubblicistico, infatti in questa tipologia di rapporto vi è una minore legittimazione degli agenti negoziali, rispetto al preponderante ruolo della legge, comprimendo di fatto le potenzialità dello strumento negoziale in favore dei processi di legificazione; i sindacati del CNVVF infatti si ostinano nel fallimentare obbiettivo di dare impulso alla contrattazione collettiva, mentre quest’ultima non è più legittimata dagli agenti negoziali, ma dai provvedimenti legislativi, pertanto l’unica possibilità di intervento risulta indirizzata ad una incidenza nell’ambito del processo di legificazione. Per meglio comprendere il concetto, occorre cogliere l’essenza della riforma del pubblico impiego, con il suo processo di privatizzazione, dal quale è stato escluso il CNVVF, si potranno così comprendere le motivazioni di una necessaria opera di riconoscimento della peculiarità e pertanto della specificità del CNVVF.

Come in precedenza sostenuto, il D.Lgs 165/2001 ha rappresentato il termine della seconda fase del processo di privatizzazione del pubblico impiego, tale provvedimento disponeva una “espressa potenzialità” in favore dello strumento della contrattazione collettiva, conferendogli la possibilità di derogare eventuali disposizioni di legge, regolamenti o statuti non in sintonia con le regole dettate dalla contrattazione collettiva stessa. In parole povere si legittimava ampiamente lo strumento della contrattazione collettiva, operando di fatto una riduzione del ruolo della legge (al contrario di quanto avveniva in passato) con la conseguente legittimazione degli agenti negoziali, conferendo alla contrattazione collettiva il ruolo di fonte primaria dei rapporti di lavoro, contrariamente a quanto accade per i Vigili del Fuoco come per tutti gli altri soggetti esclusi dal processo di privatizzazione, per i quali la fonte primaria dei rapporti di lavoro è rappresentata dalla legge, ragion per cui il CNVVF rientra nella categoria di personale definito non contrattualizzato. Con la privatizzazione del rapporto di impiego, si inaugurava pertanto un vero e proprio processo di delegificazione, la fonte contrattuale diveniva così in grado di dettare autonomamente tutte le regole in materia di rapporto pubblico, preservandola da interventi di natura legislativa, che potevano intervenire solo posteriori, con un intervento specifico e mirato in senso contrario.

Occorre comprendere questa sostanziale differenza per cogliere non solo le difficoltà derivanti dall’inadeguatezza dell’intervento sindacale nel CNVVF, ma anche per cogliere l’importanza del riconoscimento della specificità correlata alla peculiarità del ruolo istituzionale, quindi occorre focalizzare che, mentre per il personale contrattualizzato (ovvero quello interessato dal processo di privatizzazione del pubblico impiego e comunque fatte salve le novità introdotte dalla legge 15/2009 delle quali discuteremo in separata sede), come suggerisce la parole stessa, il rapporto di lavoro viene disciplinato dalla fonte contrattuale, assumendo pertanto valore la contrattazione collettiva e pertanto il ruolo del sindacato, per il personale non contrattualizzato (ovvero il personale non interessato dal processo di privatizzazione e quindi il CNNVF e le forze di polizia tra le altre categorie) il rapporto di lavoro viene disciplinato da fonte normativa, perdendo di spessore la contrattazione negoziale e pertanto il ruolo del sindacato all’interno della stessa, in ragione di ciò il sindacato deve riscoprire il suo ruolo, che non è rappresentato più dalla funzione di agente negoziale, ma di controparte nel processo di legificazione, alla base di ciò vi è l’appropriatezza dell’intervento di alcuni sindacati di polizia come, a titolo di esempio il SAP, che ha saputo intuire e metabolizzare questi cambiamenti, adeguandosi per tempo al nuovo modello di rappresentanza degli interessi degli appartenenti al proprio comparto di negoziazione.

Fatta questa premessa occorre focalizzare il punto preciso nel quale si sono innestate le problematiche che hanno reso necessario ribadire il concetto di specificità rispetto al resto del pubblico impiego, infatti se in virtù della peculiarità del ruolo istituzionale, un ristretto numero di categorie fu escluso dal processo di privatizzazione, è facile chiedersi come sia possibile dover rimarcare il concetto di specificità già implicito nel processo di riforma del pubblico impiego, la risposta sta nella cosiddetta “applicazione ad intermittenza” del concetto di peculiarità.

Come più volte sostenuto, anche i Vigili del Fuoco in virtù della titolarità di funzioni pubbliche furono esclusi dal processo di privatizzazione, essendo nell’intenzione del legislatore, la volontà di preservare queste categorie, caratterizzate dalla peculiarità del ruolo istituzionale, dalle manovre di riduzione della spesa pubblica, il processo di privatizzazione infatti comportò un consistente taglio dei privilegi fino a quel momento goduti dal pubblico impiego, sia da un punto di vista previdenziale che economico, rispetto al lavoro privato.

Tuttavia le categorie che nelle intenzioni iniziali, si intendeva preservare da questo progetto di riduzione della spesa pubblica e pertanto di consistenti tagli, furono oggetto di un doppio trattamento, pertanto da un lato i Vigili del Fuoco furono esclusi dal processo di riforma del pubblico impiego, dall’altro furono perfettamente equiparati al resto del pubblico impiego per quanto concerne i provvedimenti di contenimento della spesa pubblica e pertanto la perfetta inclusione nei tagli alle risorse stanziate, che hanno accompagnato la riforma di privatizzazione del pubblico impiego, venendo così meno l’intento del legislatore di preservare tali categorie, tra i quali anche i VVF dagli effetti negativi del processo di privatizzazione.

Per queste ragioni ha rappresentato un passo fondamentale quello di ribadire il concetto di specificità del CNVVF e delle forze di polizia, rafforzando l’espressione di peculiarità alla base dell’esclusione del processo di privatizzazione del pubblico impiego, a salvaguardia dell’intenzione iniziale di preservare la peculiarità di questi soggetti titolari di funzioni pubbliche, dai processi di riduzione della spesa pubblica, ovviando così ad anni di una politica di “peculiarità ad intermittenza” che ha esposto, nell’indifferenza sindacale, il CNVVF ai soli effetti negativi delle riforme in oggetto.